주지하다시피 21세기에 들어서면서 행복의 공적책임에 대하여 여러 국가의 관심이 본격화되었다. 한국에서도 박근혜 정부가 국민행복을 주창하면서 행복에 대한 공적책임과 이를 실현하기 위한 정책에 대한 관심이 가시화되었으나, 동 정부의 퇴장 이후 그 같은 관심은 거의 실종된 느낌이다. 그러나 모든 공공정책의 귀결점은 결국 공동체 구성원의 행복의 증진에 있다고 전제할 때, 이에 대한 관심의 퇴조는 아쉬운 현상이다. 이같은 생각에 접하면서 필자의 영문저서 Public Happiness(2021, Springer)의 한국어판을 출간하기로 하였다. 이 저서의 내용은 대체로 행복에 대한 공적관심과 행복정책의 방향에 대한 논의로 구성되어 있다. 부족한 내용이지만 Public Happiness의 한국어판이 행복의 공적책임과 정책에 대한 관심을 촉발하는 데 작으나마 보탬이 되었으면 한다. 어려운 출판 여건에서 한국어판의 출간을 맡아준 박영사 안종만 회장, 조성호 이사, 양수정 편집자, 손준호 과장 그리고, 관계자분들께 감사드린다.
2022년 10월 - 한국어판 서문
한국지방자치는 새로운 환경변화에 따른 시험대에 직면해 있다. 중요한 원인 중의 하나는 팬데믹시대의 도래이다. 2020년 초부터 전 세계로 확산된 COVID19 팬데믹 사태는 건강에 대한 직접적 위협을 넘어 사회전반에 걸쳐 총체적 위기요인이 되었고, 이에 대한 대응과정에서 국가는 광범한 사회분야에 걸쳐 전례없이 적극적 역할을 수행하고 있다. 이른바 국가의 귀환이다. 문제는 이같은 상황이 그 필요성에도 불구하고 자치단체의 역할, 정부 간 관계, 그리고 시민적 자율에 대하여 새로운 시험이 되고 있다는 점이다. 지방자치의 정체성과 방향정립에 대하여 새로운 성찰이 요청되는 이유이다. 또 다른 원인 역시 팬데믹과 관련된다. 팬데믹시대 하에서 시민의 경제생활과 삶의 질은 중대한 위협을 받게 되었으며 이에 따라 생활안전과 웰빙(행복)에 대한 시민의 감수성이 크게 증대되었다. 이에 더하여 팬데믹의 위협에 따라 시민의 이동성에 대한 자율적, 타율적 제한이 강화되고 비대면 접촉이 대면접촉을 상당 부분 대치하면서 시민의 정주성이 강화되었다. 이 같은 경향이 강화되면 될수록 주민의 생활근거에 근접한 지방자치단체에 대한 역할기대가 더 커지게 된다. 지방정부의 획기적 역량강화가 요청되는 이유이다. 또 다른 중요한 요인은 인구구조의 변화이다. 주지하다시피 한국의 노령화는 저출산, 평균 수명 연장 등과 겹쳐 세계에서 유래가 없을 정도로 빠르게 진행되고 있다. 농촌지역의 노령화는 특히 심각하다. 문제는 노령화가 한편으로는 노인복지와 접근행정 수요의 증가에 따른 지출요인 증대를, 다른 한편으로는 생산활동 위축과 담세능력 저하에 따른 수입요인 감소를 초래하여 행재정 역량이 열악한 자치단체 특히 군 단위 자치단체에게 존폐의 위협요인이 된다는 것이다. 지방행정체제 개편, 서비스전달체계 혁신, 커뮤니티 참여거버넌스 체제 구축 등 획기적 대책이 요청되는 이유이다.
이러한 문제의식을 갖고 개정작업을 시작하였으나 사정이 여의치않아 다음 개정작업의 과제로 남겨두고, 이번에는 일부 내용에 국한하여 개정작업을 하였다. 개정 내용은 크게 두 가지이다. 첫째, 그간 변화된 지방자치제도의 변화를 반영하였다. 특히 2020년 12월에 개정된 지방자치법의 내용을 반영하여 책의 내용 곳곳을 수정하였다. 공포 후 1년 후 시행예정인 동 개정법률은 지방자치단체 기관구성의 다양화 근거 마련, 중앙지방협력회의 설치, 특례시 설치, 지방의회 사무직원에 대한 지방의회의장의 인사권 강화, 규칙에 관한 주민의견 제출권 부여, 기초자치단체의 위법부당행위에 대한 중앙정부의 개입 강화 등 몇 가지 중요한 변화를 포함하고 있어 이에 대한 논의가 필요하였다. 둘째, 지방재정에 관한 장을 새로 마련하였다. 재정은 지방자치 수행의 근간요소 중 하나임에도 불구하고 지금까지 이 책에서는 별도로 다루지 않았는데 늦게나마 보완을 시작하게 되었다.
이번 개정작업에는 필자의 연구실에서 함께 수학한 바 있는 젊고 유능한 두 학자가 공동으로 참여하였다. 보람으로 생각하며 이들의 참여를 계기로 이 책이 한국지방자치에 관한 연구와 실천에 보다 의미있는 기여를 하게 될 것으로 기대한다. 아울러 어려운 여건에도 불구하고 개정기회를 주신 박영사 안종만 회장님, 조성호 이사님, 편집부 전채린 과장님께 감사드린다.
2021년 2월
저자들을 대표하며 - 제4판 머리말
제2판 수정 이후 짧지 않은 기간이 경과하면서 지방자치제도와 현상에 적지 않은 변화가 일어났으며 그에 따라 책의 내용이 현실을 반영하지 못하는 부분이 많이 생겼다. 이번 개정작업에서는 급한대로 제도와 부합하지 않는 부분을 수정하였다. 주로 제도변화에 따른 내용이다. 즉, 2000년대 중반 이후 도입된 주민투표제, 주민소환제, 주민소송제 등 직접민주제도의 확충과 관련한 사항과 함께 교육자치제의 변화, 지방의회제도의 변화, 주민자치제도의 변화에 대한 사항 등을 수정하였다. 물론 그간 일어난 변화가 법제도적 측면에서만 일어난 것은 아니며, 제도변화와 함께 정책과 행태변화가 적지 않게 일어났다. 중요한 참여제도가 확충되면서 추가적 참여제도가 확충되고, 지방정치의 지평에도 많은 변화가 생겼다. 분권과 참여에 매진한 정부와 국가경쟁력 강화에 매진한 정부를 지나면서 지방정부의 리더십과 정책대응 양상도 변화를 보였다. 이명박 정부 때 지방행정체제개편추진위원회가 가동되면서 지방행정체제에 대한 논의가 새롭게 이루어지면서 집권과 분권진영간의 정책대결이 전개되기도 하였다. 박근혜 정부가 들어서면서 국민행복을 정책중심에 부각시킴에 따라 지금까지 과정과 절차를 중심으로 전개되던 지방자치 논의가 국민에게 미치는 결과를 중심으로 새로운 양상으로 전개될 가능성도 있다. 이같은 점을 종합적으로 고려한 개정작업은 부득이 다음 개정작업으로 미뤄야만 하게 되었다. 바쁜 중 시간을 쪼개어 개정작업을 도와준 제자 김대욱 박사에게 고마움을 표한다. 또한 게으른 저자를 깨워 시급한 개정의 기회를 주신 박영사 안종만 회장님과 조성호 부장님께 감사드린다.
2014년 2월 - 제3판
머리말
저자가 이해하는 한, 지방자치는 지역주민의 복지증진을 궁극적 목표로 하며, 그 목적을 달성하기 위하여 분권, 참여, 그리고 지방정부의 정책중립성을 중요요소로 포함하여야 한다. 보유한 권한 없이 지방정부가 주민의 복지에 기여할 수는 없을 것이고, 주민의 의사투입 없이 지방정책이 주민이 원하는 방향으로 수립?시행되기는 어려울 것이며, 불평등한 정책으로 다수 주민의 이익을 충족시킬 수는 없는 노릇이기 때문이다. 그러므로 지방자치는 이 세 가지 요소에 대한 고른 관심하에서 추진되어야만 하는 것이다.
그럼에도 불구하고 우리의 지방자치는 다른 요소에 대한 관심을 소홀히 한 채 지나치게 분권요소에 경도되어 추진되고 있어 문제시된다. 물론 아직까지 지방자치의 정착?발전에 필요한 적정수준의 분권화가 이루어지지 않은 현 상황을 고려할 때 분권에 대한 관심 집중은 불가피한 측면이 없지 않다. 사실 분권화가 이루어지지 않은 상태에서의 참여나 정책중립성의 강조는 의미 없는 것이기도 하다. 그렇다고 해서 지금과 같은 분권화 일변도의 지방자치를 그대로 수용할 수는 없다. 그간 분권화에 대한 지속적인 강조에도 불구하고 실제로 분권화가 괄목할 만하게 진전되지도 않았다는 점은 논외로 하더라도, 분권 일변도의 지방자치는 기본적으로 주민과 괴리되어 주민복지에 기여할 수 없을 것이기 때문이다.
돌이켜 보건대, 지방자치를 재개할 당시 지방자치는 희망의 대명사인 듯했다. 많은 사람들은 대통령 직선제로 이어진 중앙차원의 민주화 움직임이 마침내 지방차원의 민주화로 확대되는 것을 환영하는 한편, 이러한 정치적 변화를 통하여 주민복지의 현저한 신장이 이루어질 것이라는 장밋빛 기대를 숨기지 않았었다. 그러나 십 년도 지나지 않은 현 시점에서 지방자치에 대한 사회적 반응은 무관심 내지는 회의적 시각으로 퇴색되어 한때의 기대를 무색하게 하고 있다. 학계를 중심으로 보다 긍정적인 평가가 제기되고 있음에도 불구하고 지방자치에 대한 사회적 반응은 대체로 부정적이다.
왜 이 같은 시각의 변화가 발생하였는가? 여기에는 지방자치에 대한 과잉기대, 일부 지방공직자들의 파행적 행태, 언론의 상업주의적 시각 등이 적지 않게 작용하였다. 그러나 보다 근원적 원인은 분권과 동일시되어 추진되어 온 지방자치가 주민의 참여나 정책의 형평성 문제를 도외시한 데서 찾아야 한다. 기본적으로 상위정부와 하위정부간에 이루어지는 권력분산행위로서의 분권은 지역주민의 의사와는 별 연관 없이 정부기구 내부에서 배타적으로 이루어질 수 있는 성질의 것이다. 그런데, 우리의 지방자치는 이러한 분권요소에만 치중하여 전개됨으로써 공직자 그들만의 잔치로 전락하였고 정작 지방자치의 주역이 되어야 할 주민은 구경꾼으로 밀어내고 말았다. 뿐만 아니라 주민의 역동적 참여를 위한 기제가 마련되어 있지 않은 상황에서 지방의 정책과정은 지역토호를 중심으로 한 일부 지배집단의 과도한 영향력하에 놓이게 되었으며, 따라서 전체 주민의 공평한 이익보장이 위협받게 되었다. 이러한 상황에서 지방자치에 대한 주민의 무관심이나 냉소는 결코 놀라운 일이 아니며 오히려 당연한 귀결이 아닐 수 없다고 하겠다.
그러나 회의적 시각이 확산되었다고 해서 어렵게 재개한 지방자치를 무작정 포기할 수는 없다. 이미 지방화는 돌이키기 어려운 시대적 조류일 뿐 아니라, 짧은 기간 동안의 시행에도 불구하고 그간 우리의 지방자치는 제한적이나마 의미 있는 변화를 불러일으키고 있기 때문이다. 지방정부에 대한 중앙의 권위주의적 태도의 수정, 지방정부의 자율적 정책추진 노력, 공직자 가치관의 민주화, 지방정책에 대한 주민의 참여욕구 표출 등은 긍정적 변화의 예라 할 수 있을 것이다. 물론 그러한 변화의 크기 자체는 여전히 미흡하지만, 그 같은 변화가 지방자치의 실시가 아니고서는 일어나기 어려운 성질의 것이라는 점을 고려할 때, 우리는 지방자치의 유지 필요성을 재확인하게 된다. 다만, 지방자치를 소기의 목적에 부응하도록 정착?발전시키기 위하여는 현재의 파행적 지방자치 기조는 수정되어야 하며, 지방자치의 제 요소에 대한 균형감각을 가지고 추진되어야 한다. 즉, 적정한 수준의 분권화 노력을 지속하면서도 지방자치과정에서의 주민의 역할을 강화하고, 지방정책의 중립성을 제고하려는 노력을 균형적으로 기울여 나가야만 하는 것이다.
이 책은 이러한 기본적 인식을 갖고 그간 써온 글 중 일부를 수정 또는 보완하여 편집한 것이다. 그렇게 함에 있어서 지방정부, 정부간 관계 외에 주민참여 및 지방정책의 형평성에 관한 원고를 여럿 포함시킨 것은 저자의 관심방향을 반영한 것이라 하겠다. 아무쪼록 이러한 글들이 우리의 지방자치에 대한 균형적 시각 확립에 작으나마 기여가 되었으면 하는 바램이다. 아울러 이 자리를 빌어 책의 출간을 격려하고 조언해 준 성균관대 김현구 교수님, 인하대 이기우 교수 및 한국지방행정연구원 이상용 박사, 3장과 10장을 각각 공동 집필하여 준 아주대 김흥식 교수와 대림대학 유희숙 교수, 편집을 도와 준 서울대 대학원의 강지영 석사와 성균관대 대학원의 김진덕 조교, 그리고 이 책의 출판을 맡아 준 안종만 회장님, 황인욱 상무님 등 박영사 관계자 여러분들께 고마움을 표한다. 부족한 것이지만 이 책은 아름다운 삶을 살다가 먼저 귀향한 평종 형님과 처남 동휘 형님에게 가족들의 마음을 함께 실어 드린다. 에벤에셀!
2003년 2월 - 머리말
제2판에서는 초판에서 발견된 일부 오류를 수정하는 외에 그간 진행된 저자의 연구작업 중 일부를 발췌하여 추가하였다.
첫째, 지금까지 지방자치에 대한 논의는 주로 분권과 참여를 중심으로 전개되었다. 그러나 분권과 참여가 아무리 확장되어도 그에 대응할 지방정부의 능력이 담보되지 않고는 지방자치의 정착?발전을 기대하기 어렵다는 인식이 확산되고 있다. 제7장 “지방정부의 책임성과 역량”에 대한 논의는 이에 대한 대응논의의 하나이다.
둘째, 현 정부는 지방분권정책과 지역균형발전정책을 병렬적으로 추진하고 있는바, 그와 같은 정책방향이 과연 바람직한가에 대한 논의가 진행되면서 사회적 갈등이 증폭되는 현상마저 생기고 있다. 이와 관련하여 제20장에서 지방분권과 균형발전의 관계와 바람직한 정책방향에 대하여 논의한다.
셋째, 지방자치는 지방의 자율과 창의에 의한 정책혁신이 자연스럽게 다른 지방으로 확산될 것을 예정한다. 그러나 실제 지방의 정책혁신이 어떻게 확산되는가에 대한 이론적 합의는 아직 이루어지지 않은 상황이다. 이와 관련하여 최근 모든 정책과정의 설명에는 시간요인의 고려가 중요하다는 이론적 주장이 제기되었다. 제27장에서는 지방행정정보공개조례의 확산을 사례로 하여 그와 같은 이론적 진전이 지방혁신정책의 확산에 어떻게 적용되는가를 검토한다.
아울러 개정의 기회를 허락해 주신 안종만 회장님, 조성호 차장님 등 박영사 관계자 여러분께 감사드린다.
2005년 5월 - 제2판
머리말
